КАКУЮ КОНСТИТУЦИЮ НАМ ПРЕДЛАГАЮТ?

Доктар юрыдычных навук, экс суддзя Канстытуцыйнага суда РБ, старшы саветнік юстыцыі, сябар ЦК БСДП (Грамада), кіраўнік экспертна-аналітычнай групы БСДП (Грамада).

Часть 1. Преамбула. Основы конституционного строя. Права, свободы и обязанности человека

10 марта с.г. рабочая группа под руководством Анатолия Лебедько на пресс-конференции представила свой проект Конституции (https://kanstytucyja.online/constitution/). Ознакомление с текстом проекта Конституции позволяет высказать ряд суждений.

Общие замечания

Авторы-разработчики, по сути, сделали заявку на подготовку новой Конституции. Однако на деле они лишь переписали на свой манер текст Конституции 1994 года. При этом количество статей из 149 увеличилось до 189. Некоторые статьи носят весьма объемный характер и нуждаются в корректировке. Глава «Конституционный суд Республики Беларусь» упразднена, а ее содержание частично перенесено в главу «Судебная власть». Название ряда разделов и глав изменено. По примеру действующей редакции Конституции появился раздел IX «Переходные и заключительные положения», в котором устанавливается порядок принятия Конституции и определяются меры по ее реализации.

Преамбула

Вводная часть проекта излагается от имени народа Беларуси. Этим подчеркивается как бы народный характер новой Конституции, с одной стороны, и возможность ее принятия через референдум, с другой стороны.

На мой взгляд, текст преамбулы написан на должном уровне, с отражением белорусской истории, самобытности страны и ее устремлений к лучшей жизни. Однако это еще не означает, что надо изменять текст нынешней преамбулы. Она также тщательно прописана и является украшением Конституции 1994 года.

Раздел I. «Основы конституционного строя»

Это – базовый раздел Конституции, где сосредоточены наиболее значимые положения. В предлагаемом проекте число таких положений увеличилось с 20 до 26. Изменилось также их содержание. Дадим выборочную оценку.

В статье 1 проекта Республика Беларусь признается суверенным правовым демократическим унитарным государством. По сравнению с действующей редакцией добавилось слово «суверенным», но исключено слово «социальным».

Вроде бы мелочь: слово добавили, слово убрали, но при этом характеристика белорусского государства изменилась не в лучшую сторону. Дело в том, что любое государство по определению является суверенным, но не каждое является социальным. В новых условиях нам, белорусам, нужно создать не только демократическое и правовое государство, но и социальное, которое призвано существенно улучшить жизнь людей.

Самое интересное, что далее, в статье 17 проекта написано, что Республика Беларусь является социальным государством, в котором реализуется принцип социальной справедливости. Тогда на каком основании из статьи 1 исключили указание на социальную направленность белорусского государства?

В статье 5 проекта провозглашается, что народ и каждый гражданин имеет право на сопротивление угнетению со стороны власти. Однако это – не панацея от диктатуры. И сейчас в Конституции запрещаются любые действия по достижению власти насильственными методами (ст.3) и установлена суровая уголовная ответственность за такого рода действия (ст.357 УК). Важно не только записать, но и обеспечить на практике.

В статье 8 проекта, посвященной административно-территориальному устройству, нет указания на то, каким оно должно быть. Содержится лишь отсылка на закон. Между тем, в Конституции должны быть заложены основы будущего административно-территориального устройства. Без этого трудно будет принять соответствующий закон.

С правовой точки зрения имеются претензии к формулировке статьи 9 проекта: «В Республике Беларусь устанавливается верховенство права и закона». Здесь необходимо определиться, что надо утверждать в новой Беларуси: верховенство права, как это происходит сейчас, или верховенство законов, когда органы власти и должностные лица должны подчиняться исключительно законам, а не любым предписаниям власти? Ответ очевиден и, значит, надо четко сформулировать принцип верховенства законов.

Представляется некорректной формулировка статьи 13 проекта: «Средствам массовой информации гарантируется свобода слова». Прежде всего, в свободе слова нуждаются граждане, и лишь потом – СМИ как юридические лица.

На мой взгляд, некорректными являются формулировки в статье 14 («В Республике Беларусь обеспечивается равенство частной, государственной и коммунальной собственности»), статье 15 («Труд защищается в Республике Беларусь…»), статье 16 («Закон защищает членов семьи, гарантирует их права и обязанности»), статье 18 («В Республике Беларусь признается ценность образования…»), статье 19 («Государство охраняет здоровье людей, стимулирует заботу каждого о состоянии своего здоровья…»).

Характерно, что в следующем разделе проекта о правах, свободах и обязанностях человека многие из положений раздела 1 повторяются и детализируются, что неоправданно с позиции нормотворческой техники.

Следует обратить внимание на то, что разработчики предлагают изложить в новой редакции принцип нейтралитета и безъядерного статуса Беларуси. Вместо формулировки части 2 статьи 18 Конституции 1994 года («Республика Беларусь ставит целью сделать свою территорию безъядерной зоной, а государство – нейтральным») они предлагают записать: «Беларусь стремится к статусу постоянного нейтралитета. Территория государства свободна от ядерного оружия» (ч.2 ст.24).

На мой взгляд, в такой редакции имеется подмена смысла статьи 18 Конституции. Если мы стремимся сделать территорию страны безъядерной зоной, то в ней не должно быть не только атомного оружия, но и атомных электростанций. Полумеры здесь недопустимы. Что касается нейтралитета, то он не может быть временным или постоянным. Он должен быть реальным. Это означает, что государство не может входить в какие-то вооруженные группировки с другими государствами. Однако сейчас Беларусь является членом ОДКБ, что нарушает принцип нейтралитета. Да и постоянные учения с российскими вооруженными силами тоже противоречат принципу нейтралитету страны.

Если говорить об улучшении редакции данной нормы Конституции, то надо прямо записать: «Республика Беларусь является безъядерной зоной, а также придерживается принципа нейтралитета. Беларусь не входит ни в какие военные союзы».

Разработчики предлагают на будущее время сохранить два государственных языка: белорусский и русский. При этом они допускают принятие мер «…по расширению белорусского языка для последующего придания ему в Конституции статуса единственного государственного языка» (ст.25).

Считаю, что такой подход является отступлением от положений Декларации о государственном суверенитете Беларуси от 27 июля 1990 г. Согласно ст.1 Декларации, Республика Беларусь – «…суверенное государство, утвердившееся на основе осуществления белорусской нацией ее неотъемлемого права на самоопределение, государственности белорусского языка, верховенства народа в определении своей судьбы». Такой подход получил закрепление в Законе “Аб мовах у Беларускай ССР” от 26 января 1990 г., а позднее – в Конституции 1994 г. (ст.17).

На мой взгляд, положение о едином государственном языке необходимо сохранить как свидетельство уважения языка титульной нации, который отражает дух и самобытность белорусского народа. В целях постепенного расширения сферы белорусского языка можно принять поэтапную программу его развития.

Что касается закрепления государственной символики, то разработчики высказались за бело-красно-белый флаг и герб “Пагоня”, а также предложили девиз государства “Жыве Беларусь”. Однако они не указали, какой должен быть государственный гимн.

В этой связи предлагаю на выбор три варианта:  “Магутны Божа” (на стихи Натальи Арсеньевой), “Ваяцкі марш” (“Мы выйдзем шчыльнымі радамі”) на стихи Макара Кравцова или «Жыве Беларусь» (на стихи Леонида Пранчака).

Раздел II «Права, свободы и обязанности человека»

Редакция этой части проекта представляет собой переработанный раздел II «Личность. Общество. Государство» (ст.ст.21 – 63). В результате он стал более объемным, в том числе и по количеству статей (ст.ст.28 – 77).

Полагаю, что в такой переработке нет необходимости, поскольку в своей основе раздел II Конституции соответствует общепризнанным стандартам в области прав человека.

С разработчиками можно согласиться в том, что предложенное ими название более точно отражает содержание раздела. Тем не менее, оно нуждается в уточнении: в начале следует добавить слово «основные», а в конце дописать «…и гражданина». Это – принципиально, так как Конституция закрепляет лишь основные права, свободы и обязанности и говорит не вообще о людях, а о гражданах – «своих людях».

Первая статья раздела (ст.28) провозглашает, что «Все люди свободны и равны в своих правах». Однако это ничто иное, как банальное и не совсем точное изложение статьи 1 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. Как впрочем, и часть вторая этой статьи: «Основные права и свободы неотъемлемы и принадлежат человеку от рождения». При этом необходимо разъяснить, какие права и свободы относятся к «основным».

Редакция третьей части статьи 28 проекта сомнительна по своей сути: «Достоинство личности является неприкосновенным и абсолютным правом, которое подлежит охране и после смерти человека». Да, достоинство человека должно защищаться. Однако едва ли достоинство является правом, тем более, абсолютным.

Равным образом некорректно писать (в статье 29 проекта), что «права и свободы человека обязательны для власти (…) как непосредственно действующее право». С правовой точки зрения обязательными являются не права человека (например, право на жизнь, на свободу, на неприкосновенность), а нормы, в которых они сформулированы.

На мой взгляд, некорректной является и формулировка статьи 31 проекта: «До вынесения судебного постановления не допускается задержание и содержание человека под стражей более 48 часов». Лучше записать: «Всякий задержанный и арестованный по подозрению в совершении преступления должен быть доставлен в суд в течение 48 часов для принятия решения о заключении под стражу или о его освобождении».

Критической оценки заслуживает формулировка статьи 36 проекта: «В Республике Беларусь по решению суда допускается конфискация имущества, нажитого незаконным путем, как часть стратегии противодействия коррупции». Зачем такая «добавка»? И что значит «незаконным путем»? И зачем писать о конфискации имущества в Конституции?

Полагаю, что нельзя категорично утверждать: «Жилище неприкосновенно» (ст.37 проекта). Следует указать, как в статье 29 Конституции 1994 г., что допускаются случаи принудительного вторжения в жилище при наличии к тому законных оснований.

На мой взгляд, вызывает сомнение норма о праве гражданина Беларуси иметь гражданство другого государства. Это может представлять угрозу для национальной безопасности страны со стороны более сильного государства (например, России).

В статье 53 проекта гражданам предоставляется право на труд и свободу труда. Что значит «свобода труда»? Каким образом свобода труда сочетается с правом на труд? Также непонятно, что это за меры принуждения к труду «…нормативного, экономического и психологического характера». Надо ли об этом писать в Конституции?

В статье 58 проекта непонятно содержание права на личную инициативу. В чем она может выражаться и как государство должно ее гарантировать? Стоит ли закреплять такое право с тем, чтобы потом заниматься «инициативами граждан»?

В статье 61 проекта требуют уточнения следующие формулировки: «Граждане имеют право на достойное социальное обеспечение в старости…»; «Государство обеспечивает людям с инвалидностью достойные условия для лечения, реабилитации, обучения, трудоустройства, адаптации, мобильности, доступности объектов социальной инфраструктуры и услуг, предпринимает необходимые меры для устранения препятствий и барьеров на пути их  полноценного участия в жизни общества». Что означает уровень достойного социального обеспечения, реабилитации, обучения, трудоустройства, адаптации? Как потом органам власти выходить из тисков этих требований?

В статье 63 проекта каждому гарантируется право пользоваться родным языком, выбирать язык общения. В то же время закрепляется два государственных языка, что на практике может снова привести к дискриминации белорусского языка.

В объемной статье 72 проекта о праве граждан на судебную защиту нет упоминания о праве обвиняемого в совершении преступления на рассмотрение дела с участием присяжных заседателей. В то же время имеется сомнительная в своей правомерности формулировка: «Виновные в незаконном лишении права на судебную защиту преследуются по закону».

Думается, что пространное изложение прав, свобод и обязанностей граждан мало в чем улучшает правовой статус человека и гражданина. Тем более, что ряд предложенных норм нуждается в уточнении и лучшей редакции.

(Анализ остальных разделов проекта Конституции — в следующей части публикации).

Доктар юрыдычных навук, экс суддзя Канстытуцыйнага суда РБ, старшы саветнік юстыцыі, сябар ЦК БСДП (Грамада), кіраўнік экспертна-аналітычнай групы БСДП (Грамада)

ДЕ-ЮРЕ. КАКУЮ КОНСТИТУЦИЮ НАМ ПРЕДЛАГАЮТ?

Часть 2. Выборы. Референдум

Продолжаем анализировать проект Конституции, подготовленный рабочей группой под руководством Анатолия Лебедько.

Выборы (ст.ст.78 – 88)

Авторы-разработчики переписали на свой манер главу 1 «Избирательная система», изменив ее название на «Выборы». Посмотрим, чего они в результате добились.

Статья 78 проекта посвящена принципу всеобщности выборов, в соответствии с которым в выборах участвуют все граждане страны, достигшие 18 лет, кроме некоторых категорий лиц. Одну из таких категорий составляют «…граждане, признанные судом не способными реализовать свои избирательные права в силу наличия у них психического расстройства».

Замечу, что в ст.64 Конституции 1994 г. предлагается более простая и короткая формулировка: «граждане, признанные судом недееспособными». И это лучше размытой и неточной редакции проекта по ряду причин.

Во-первых, суд не устанавливает способность граждан «… реализовывать свои избирательные права». Он лишь выносит решение о его дееспособности, то есть способности отдавать отчет о своих действиях и руководить ими. Во-вторых, недееспособность может быть следствием не только психических расстройств, но и слабоумия. Такие граждане проходят периодические переосвидетельствования и, в принципе, могут улучшить свое состояние.

Возникает вопрос: зачем разработчики переписывают все нормы Конституции? Что они этим хотят показать? Лично мое предположение – этим они хотят доказать, что речь идет о проекте новой Конституции. На самом дело, в своем творчестве авторы не отрываются от контента Конституции 1994 года.

Характерно, что формулировки многих норм проекта представлены с отступлениями от требований нормотворческой техники. Примерами могут быть статьи 79 и 80 проекта. Так, в статье 79 закрепляются свободные выборы. При этом в дополнение к основным положениям через точку с запятой дописывается пространная и ни к чему не обязывающая формулировка: «кандидаты и политические партии проводят избирательную кампанию в допускаемых законом формах без дискриминации, неправомерного воздействия, административных или бюрократических помех».

Статья 80 проекта еще больше уязвима для критики. В ней выборы провозглашаются «открытыми и гласными». Далее через двоеточие перечисляются признаки, подтверждающие такой характер выборов, в том числе: «создаются условия для национального и международного наблюдения; обеспечивается полное и оперативное информирование о результатах голосования».

Какую нагрузку несут эти общие слова? И что мешает обеспечить соблюдение этих требований сегодня? Какая может быть ответственность за их нарушение?

В тексте встречается немало декларативных утверждений, имеющих слабую правовую нагрузку. Один из примеров – статья 84 проекта, в части первой которой закрепляется следующее положение: «Процедура голосования, подсчета голосов и сведения результатов предусматривает защиту от фальсификаций или манипуляций и обеспечивает точное отражение воли избирателей в итогах выборов».

На мой взгляд, это — банальные утверждения, ничем не обеспечиваемые на практике.

Статья 86 посвящена порядку формирования Центральной избирательной комиссии и иных избирательных комиссий. В частности, предлагается избирать ЦИК путем равного представительства от Президента, Верховного Совета и Верховного суда.

Однако такой порядок вызывает ряд вопросов. Во-первых, чем объясняется допуск к формированию ЦИК Президента и Верховного суда? Ведь они могут быть заинтересованы в исходе выборов: Президент — в победе на повторных выборах или в «передаче дел» своему преемнику, а Верховный суд – в лоббировании угодных кандидатов на должности судей. Во-вторых, на каком основании срок каденции членов ЦИК растягивается на 6 лет, если сам Парламент избирается на 4 года? В-третьих, зачем проводить ротацию состава ЦИК каждые три года? Очевидно, что при этом будут «выбраковываться» неугодные руководству ЦИК члены.

И самая главная претензия к предложенному порядку состоит в том, что к формированию ЦИК не допускаются политические партии как основные субъекты избирательных кампаний. Почему бы не предусмотреть формирование ЦИК за счет равного представительства от политических партий? Это повысило бы роль партий в ходе выборов, а сами выборы стали бы более открытыми и справедливыми. Представители партий через избиркомы могли бы контролировать процесс голосования. В таком случае председателем ЦИК мог бы стать, например, председатель Конституционного или Верховного суда, а равно иной судья по выбору представителей партий в ЦИК.

Не меньшее удивление вызывает порядок формирования избирательных комиссий нижестоящего уровня, а именно: комиссиями вышестоящего уровня (ч.7 ст.86 проекта). Как это может быть реализовано на практике с учетом того, что все избирательные комиссии должны быть подотчетны ЦИК? По всей видимости, от ЦИК будет «спущена» директива местным органам власти подготовить соответствующее количество кандидатур в избирательные комиссии от исполкомов и местных судей. В целях антуража их могут «разбавить» представителями от партий и иных общественных организаций. Председателями избирательных комиссий, как водится, станут «надежные люди» из местной номенклатуры. В результате опять получится централизованная система избирательных комиссий, независимая ни от кого, кроме вышестоящего начальства.

Трудно согласиться с нормой статьи 87, что ЦИК будет определять дату выборов Парламента, Президента и местных представительных органов. При этом даты очередных выборов прописаны в проекте Конституции. Однако вопрос о дате может возникнуть при назначение досрочных выборов. Понятное дело, что при его решении руководство ЦИК будет «советоваться» с заинтересованными субъектами, в том числе Президентом. Все повторится сначала и начнутся поиски «удобных дат».

Равным образом не хочется соглашаться с тем, что выборы предлагается считать состоявшимися при любой явке избирателей (ст.88). В этой связи можно представить выборы в районный Совет депутатов, когда придут лишь сторонники кандидатов в депутаты и разделят депутатские места. Зачем превращать выборы как праздник демократии в профанацию? Очевидно, что порог минимальной явки необходимо установить, хотя бы на уровне 25% от общего числа избирателей округа.

Сам стиль изложения материала оставляет желать лучшего. К примеру, попробуйте уяснить смысл следующей нормы: «Изменение избирательного законодательства принимается Верховным Советом двумя голосованиями, разделенными выборами в Верховный Совет» (ч.2 ст.88 проекта).

На самом деле остается неясным, каким будет новое избирательное законодательство. Ничего не говорится о переходе на смешанную избирательную систему при выборах в Парламент и местные представительные органы. Если заглянуть в самый конец проекта Конституции, то можно прочитать, что для проведения новых выборов потребуется еще внести изменения и дополнения в Избирательный кодекс. То есть, новые выборы предлагается проводить по ранее действовавшему и не оправдавшему себя Избирательному кодексу от 11 февраля 2000 года (с изменениями и дополнениями).

Что называется, приехали: нам предлагают как бы новую Конституцию, а выборы собираются проводить по старому нелегитимному законодательству.

Референдум (ст.ст. 89 – 94)

Разработчики проекта Конституции предоставляют право назначать национальные (республиканские) референдумы Президенту, хотя и по предложению Верховного Совета или группы граждан в количестве не менее 250 тысяч человек (ст.91).

Это означает, что депутаты Парламента будут бить челом перед Президентом и просить его назначить референдум по каким-то вопросам. Что касается инициативы граждан (скажем, приостановить деятельность БелАЭС), то опять же придумают сложный порядок сбора подписей избирателей. В результате могут снова возникнуть проблемы со сбором подписей под неугодными властям вопросами.

К тому же Президент может стать «в позу» и отказаться назначать референдум по предлагаемым вопросам. Кто может заставить Президента подчиниться воле Верховного Совета или инициативной группы граждан?

Разработчики предусмотрели такой вариант и допускают возможность обращения в Конституционный суд (п.4 ст.130 проекта). Представим, что в результате разбирательства суд примет решение о неконституционности отказа в назначении референдума. Однако Президент может потребовать изменить формулировку вопроса или предложит отложить проведение референдума в связи с какими-то обстоятельствами. И ничего не сделаешь.

Удивление вызывает также норма, что через референдум решаются вопросы об изменении территории Беларуси (ч.3 ст.93). Однако решение вопросов об изменении границ государств происходит на уровне международных договоров, обычно после военных конфликтов. Всенародное голосование не поможет вернуть «отобранные» земли.

Перечень вопросов, которые не могут выноситься на референдум, по сути, повторяет список, закрепленный в статье 112 Избирательного кодекса. В частности, на национальный референдум не могут выноситься вопросы о принятии и изменении бюджета, установлении, изменении и отмене налогов, сборов (пошлин), об амнистии, о помиловании (ч.4 ст.93).

Замечу, что указанные вопросы были оставлены как менее значимые для власти из списка, ранее установленного в Законе «О референдуме (народном голосовании) в Республике Беларусь» от 13 июня 1991 г. Тогда запрещалось выносить на республиканские референдумы следующие вопросы: 1) «нарушающие неотъемлемые права народа Республики Беларусь на суверенную национальную государственность, государственные гарантии существования белорусской национальной культуры и языка»; 2) «могущие вызвать нарушение территориальной целостности Республики Беларусь»; 3) «о принятии чрезвычайных и неотложных мер по охране общественного порядка, защите здоровья и безопасности населения, о налогах, о бюджете, об амнистии, помиловании»; 4) «связанные с назначением и освобождением должностных лиц, относящиеся к компетенции Верховного Совета Республики Беларусь»; 5) «касающиеся выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров Республики Беларусь».

Вообще следует признать, что такие конкретные вопросы нецелесообразно прописывать в Конституции, поскольку может возникать необходимость их изменения и дополнения. Лучше это делать на уровне соответствующих законов.

Разработчики полагают, что референдумы, как и выборы, можно считать состоявшимися при любой явке избирателей. Достаточно, чтобы за предложенные вопросы или против них проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании». (ст.94 проекта).

На мой взгляд, разработчики своим подходом намерены еще больше выхолостить референдум как форму всенародного волеизъявления. Они, видимо, понимают, что на референдумы без принуждения никто особенно не будет ходить. И что тогда делать? Отменить требование к явке избирателей, значит, превратить референдум в фикцию. Не проще ли перестать манипулировать мнением электората и отказаться от так называемых референдумов? Правда, в таком случае не получится принять проект новой Конституции, который разработчики собираются вынести на референдум.

*       *         *

Оценивая представленный проект раздела III Конституции под названием «Выборы. Референдум», можно сделать следующие выводы.

Во-первых, разработчики без достаточных к тому оснований переписали соответствующие нормы раздела III Конституции 1994 года на свой манер, увеличив объем статей и их количество (в главе 1 – на две статьи).

Во-вторых, предложена сомнительная процедура формирования Центральной избирательной комиссии и нижестоящих избирательных комиссий. Политические партии не получили дополнительных гарантий участия в формировании этих комиссий. В результате может сложиться централизованная система избирательных комиссий, что противоречит демократическим принципам выборов.

В-третьих, вопреки требованиям времени, не предлагается смешанная система выборов, при которой часть мест в Парламенте и местных представительных органах замещается по мажоритарным (одномандатным) округам, а другая часть – по пропорциональным (партийным) спискам. Во всяком случае, об этом ничего не говорится.

В-четвертых, разработчики предлагают считать выборы состоявшимися при любой явке избирателей, что нельзя признать оправданным в условиях демократии.

В-пятых, республиканские референдумы будут назначаться Президентом, что свидетельствует о главенствующей роли Президента в системе органов власти. Такое право было предоставлено Президенту в новой редакции Конституции, незаконно введенной по итогам ноябрьского референдума 1996 года.

В-шестых, в перечень вопросов, которые не могут выноситься на республиканский (национальный) референдум, включены те же никчемные вопросы, которые закрепляются в Избирательном кодексе от 11 февраля 2000 г. Это позволяет властям назначать референдумы по вопросам, угрожающим национальным и культурным ценностям белорусского народа, правам и свободам граждан.

В-седьмых, разработчики предлагают считать референдум состоявшимся, как и выборы, при любой явке избирателей. Это будет способствовать тому, что власти могут через референдумы принимать угодные для себя вопросы, мобилизуя для участия своих сторонников. Вполне возможно, что на такой результат рассчитывают и разработчики проекта Конституции, который предполагается принять через референдум.

(В следующей части предметом анализа будет самый сложный и объемный раздел Конституции о системе органов власти).

Доктар юрыдычных навук, экс суддзя Канстытуцыйнага суда РБ, старшы саветнік юстыцыі, сябар ЦК БСДП (Грамада), кіраўнік экспертна-аналітычнай групы БСДП (Грамада)

ДЕ-ЮРЕ. КАКУЮ КОНСТИТУЦИЮ НАМ ПРЕДЛАГАЮТ?

Часть 3. Верховный Совет. Президент. Совет Министров. Судебная власть

Продолжаем анализировать проект Конституции, представленный группой под руководством Анатолия Лебедько, и сегодня пойдет речь о системе высших органов власти.

         Верховный Совет Республики Беларусь (ст.ст.95 – 109)

В качестве названия парламента страны предлагается «Верховный Совет. Численный состав нового Парламента — 220 депутатов (по Конституции 1994 г. – 260 депутатов. – Авт.). Весьма вероятно, это сделано для перехода к смешанной избирательной системе: половина мест в Парламенте может замещаться по прежней мажоритарной системе, а половина – по партийным спискам. Если это так, то следовало бы в разделе «Выборы. Референдум» указать о переходе на смешанную систему выборов, а в последующем внести изменения и дополнения в избирательное законодательство.

Непонятно, по каким соображениям разработчики решили уменьшить срок полномочий Верховного Совета до четырех лет (в Конституции 1994 г. — пять лет). На мой взгляд, это может ослабить позиции Парламента в отношениях с Президентом, который будет избираться на пять лет.

После закрепления срока полномочий Верховного Совета неожиданно говорится о его досрочном роспуске: как по инициативе самого Верховного Совета, так и по инициативе Президента (ст.98). В частности, Президент может распустить Верховный Совет в следующих случаях: 1) при двукратном отказе в утверждении кандидатуры, предлагаемой Президентом на должность Премьер-министра и при последовавшем после этого неизбрании кандидатуры, предложенной депутатами Верховного Совета; 2) при выражении двукратного вотума недоверия Совету Министров в течение года.

Хочется спросить разработчиков: почему они так неуважительно относятся к будущему Парламенту? Неужели нельзя предложить иную процедуру утверждения  Премьера (например, без участия Президента)? Что касается выражения вотума недоверия Правительству, то можно записать, что при повторном вотуме недоверия в течение года Правительство должно уйти в отставку.

Зачем устанавливать точные даты парламентских выборов, если имеется процедура досрочного роспуска Парламента (ст.98)? И зачем детально прописывать, в какие сроки должны назначаться досрочные выборы? Такое же замечание имеется по статье 99 проекта относительно случаев прекращения полномочий депутатов Верховного Совета. Такие вопросы целесообразно решать в соответствующих законах.

Ключевым моментом в статусе Верховного Совета является вопрос о его полномочиях. Он излагается в статье 101 проекта, в которой закрепляется 23 пункта полномочий Верховного Совета.

Прежде всего, бросается в глаза некорректность используемых формулировок. Например, «…назначает судей Конституционного Суда, Верховного Суда»; «…назначает на должность Уполномоченного по правам человека»; «…назначает на должность, освобождает от должности председателя и членов Контрольной Палаты…». Более подходящим, на мой взгляд, является термин «утверждает», «избирает».

Несогласие вызывает пункт 6 статьи 101 проекта: «…по представлению Президента Республики Беларусь назначает Премьер-министра, Генерального прокурора, председателя Правления Национального банка».

Во-первых, чем вызывается необходимость представления Президенту права вносить кандидатуру Премьер-министра? Ведь это право может реализовать сам Парламент, в частности, путем договоренностей между парламентскими фракциями. Тем более, что Премьер позднее представляет на утверждение Парламента весь состав Правительства.

Во-вторых, сомнение вызывает представление Президенту права вносить кандидатуры Генпрокурора и председателя Правления Нацбанка. Это «привязывает» указанных должностных лиц к Президенту и ограничивает возможности Парламента контролировать их деятельность. К тому же в целях обеспечения независимости и самостоятельности Прокуратуре и Нацбанку важнее находиться под покровительством Парламента, чем Президента.

В-третьих, следует учитывать, что «сращивание» Президента с Генпрокурором и председателем Нацбанка может привести к укреплению президентской власти, развязыванию репрессий против политических оппонентов, росту коррупции в системе органов власти.

На мой взгляд, неудачно изложен пункт 7 данной статьи: «…по предложению Премьер-министра утверждает состав Совета Министров, выражает доверие Совету Министров, принимает его отставку». Получается, что Верховный Совет не только утверждает состав Совета Министров, но и выражает ему доверие. А можно ли не утвердить состав Правительства или выразить ему недоверие? Очевидно, что можно. Значит, редакция данного пункта нуждается в корректировке.

Неуместным представляется пункт 14, согласно которому Верховный Совет «…проводит в соответствии с регламентом изучение и обсуждение любых вопросов, представляющих общественный интерес». Это связано с тем, что в тексте Конституции делается ссылка на регламент (подзаконный акт). Кроме того, через эту ссылку расширяется сфера деятельности Верховного Совета.

Заслуживает обсуждения вопрос о правомерности утверждения Парламентом по предложению Президента военной доктрины, объявлении войны и заключении мира (п.15). Как отмечается в статье 23 проекта Конституции, Республика Беларусь стремится к статусу постоянного нейтралитета, а здесь, в противоречие с данной нормой, Президент предлагает, а Верховный Совет утверждает военную доктрину и даже объявляет кому-то войну. Видимо, указанный пункт следует исключить из полномочий и Президента, и Парламента.

В пункте 18 статьи 101 проекта говорится о праве Верховного Совета принять решение о досрочном освобождении, смещении или отрешении Президента от должности. Такое нагромождение терминов может быть затруднительно для понимания граждан.

Вызывает удивление, что разработчики сократили количество субъектов, которые могут пользоваться правом законодательной инициативы, исключив из их числа постоянные комиссии Парламента, Верховный суд, Контрольную палату, Генерального прокурора (ст.106). В то же время они уменьшили численность инициативной группы граждан, которые наделяются таким правом (25 тысяч чел. по сравнению с прежними 50 тысяч чел.). Однако на практике данный субъект себя не проявил. Возможно, по той причине, что предусматривался ряд требований, которое следовало выполнить для реализации права законодательной инициативы.

Очевидно, что число субъектов законодательной инициативы следует увеличить, включив в список Конституционный суд, Уполномоченного по правам человека, политические партии и иные общественные объединения, местные органы самоуправления. Целесообразно также указать форму и порядок реализации этого права.

Говоря о статусе Верховного Совета, следует обратить внимание на то, что Президент вправе назначить своего представителя в Верховном Совете (п.22 ст.115 проекта).

Как это понимать? Мне представляется, что наличие такого права означает, что Президент занимает более высокое место во властной иерархии и может контролировать Верховный Совет. Это позволит Президенту влиять на депутатский корпус, формировать в нем группу влияния, задабривать депутатов «хлебными» должностями и, тем самым, лоббировать свои интересы в Парламенте. Можно предположить, что представитель Президента, имея влияние на депутатов, может позднее занять должность Премьер-министра или, на крайний случай, Генерального прокурора. В результате верховная власть превратится в «междусобойчик» во главе с Президентом.

Президент Республики Беларусь (ст.ст. 110 — 120)

Как и в Конституции 1994 года, главу о президенте разработчики проекта разместили после парламента. Однако по своим полномочиям президент находится на более высоком уровне, чем парламент.

         Согласно статьи 110 проекта, Президент является главой государства (в Конституции 1994 г. Президент являлся главой государства и исполнительной власти, то есть на него возлагалась ответственность за управление страной).

Далее в этой статье указывается, что Президент представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями, а также «принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности».

Разработчики проекта среди требований к кандидату на должность президента, кроме возраста, оставили гражданство по рождению. Такое требование не называлось в Конституции 1994 года, но было включено в новую редакцию Конституцию, введенную по итогам референдума 1996 года.

Получается, что в разделе «Выборы. Референдум» разработчики пишут о равных избирательных правах и запрете какой-либо дискриминации граждан, а на должность президента допускают лишь граждан Республики Беларусь «по рождению». Это – ничто иное, как нарушение избирательных прав и дискриминация.

Почему бы среди требований к кандидату на эту должность не написать о проживании в Беларуси не менее 10 лет, владении белорусским языком, широкой известности и незапятнанной репутации, наличии медицинского заключения о допуске к высокой должности? Возраст для занятия должности президента целесообразно поднять до 45 лет. Можно установить и верхний предел для выдвижения, например, 65 лет.

На мой взгляд, президент должен избираться на четыре года и на один срок. Более того, целесообразно соблюдать гендерный баланс и чередовать избрание на должность президента мужчин и женщин. Это позволит избежать «прирастания» к должности, обеспечит обновление власти, формирование новых избирательных блоков и лидеров.

Недостатком редакции статьи 112 проекта следует признать и то, что не указан порядок выдвижения на должность президента (дается лишь отсылка на закон).

Как и в случае с Парламентом, определяющим моментом в статусе Президента являются его полномочия. Об этом говорится в статье 115 проекта.

         Согласно пункта 1 указанной статьи, Президент «…решает важнейшие вопросы внешней политики и осуществляет ее совместно с Советом Министров». Это означает, что Президент отвечает за внешнюю политику страны и привлекает к этой работе Правительство, и, прежде всего, Министерство иностранных дел. Он участвует в международных переговорах, подписывает их, вносит в Верховный Совет для ратификации. Не менее важно и то, что Президент назначает и отзывает дипломатических представителей Республики Беларусь в иностранных государствах и при международных организациях. Он же принимает верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей иностранных государств и международных организаций; присваивает высшие дипломатические ранги и специальные звания.

На мой взгляд, этих полномочий  вполне достаточно для того, чтобы оказывать влияние и на Правительство, и на Верховный Совет. По сути, Министерство иностранных дел будет в большей степени подчиняться Президенту, чем Правительству, поскольку все служащие Министерства в скором времени станут протеже Президента, будут выслуживаться перед ним для получения должностей послов в «теплых странах» или высших дипломатических рангов и званий. Многие депутаты также будут рады поехать в зарубежные поездки, а еще больше — поехать послами в иностранные государства или перейти на «хлебные должности».

Широкие возможности открывает Президенту право назначать национальные (республиканские) референдумы (пункт 6). С одной стороны, депутаты Парламента вынуждены будут просить Президента назначить референдум по предлагаемым вопросам, как и инициативные группы граждан, собравшие не менее 250 тысяч подписей (что весьма проблематично при строгих требованиях к сбору подписей и возможном противодействии властей). С другой стороны, Президент может «торговаться» с инициаторами по поводу формулировок вопросов, а также даты проведения референдума. Он может предлагать для голосования «свои вопросы», может отказаться от назначения референдума.

Почему бы не предоставить право назначать республиканские референдумы Парламенту? Пусть Президент падает ниц перед депутатами, если захочет вынести на референдум какой-то вопрос. Так было по Конституции 1994 года (п.1 ст.83) и так должно быть в демократическом государстве, где решающую роль в жизни государства должен играть Парламент, а не Президент.

Парламент также может сам формировать состав Правительства, избирать высших должностных лиц, включая Генпрокурора и председателя Правления Нацбанка и даже Президента, если урезать его полномочия.

Разработчики дают Президенту право назначать на должности судей (впервые на пять лет) по представлению Национального совета правосудия. Однако как может Президент назначать судей, если он их не знает? Логичнее было бы это делать самому Национальному совету правосудия или предоставить такое право Министру юстиции.

Большую власть Президенту дает должность Главнокомандующего Вооруженными силами. Он получает право назначать высшее командование Вооруженных сил, а также присваивать высшие воинские звания. То есть, весь генералитет перейдет под командование Президента и будет выполнять его приказы. Это создает предпосылки для последующего захвата и удержания государственной власти, а равным образом для применения армии для разгона мирных акций протеста. При этом может возникнуть интересная ситуация, если Президентом станет женщина. Захочет ли она носить мундир, принимать парады? Не проще ли упразднить эту пустую должность?

Президенту разрешается сформировать свой офис (пункт 20). Как определить пределы деятельности этого «офиса»? Сколько нужно помощников, секретарей, охраны? Нужен ли личный врач, повар, портной, парикмахер? Сколько должно быть резиденций? Нужен ли автопарк, вертолет, самолет? Можно ли иметь управление делами, президентский фонд?

Разработчики предлагают сохранить при Президенте полусекретный Совет безопасности, который будет формировать сам Президент из числа своих генералов и «силовых министров». В результате эти министры перейдут на службе к Президенту, образовав второй (или первый) ярус Правительства, который будет прирастать за счет создания «консультативно-совещательных органов». Можно ожидать, что со временем «офис Президента» снова образует администрацию и управление делами Президента.

Для реализации своих полномочий Президент вправе издавать указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на территории страны (ст.116). Формально президентские акты не должны противоречить Конституции и законам. В качестве дополнительной гарантии законности указов разработчики предлагают скреплять их подписью Премьер-министра или соответствующего министра (ч.3 ст.116). На практике это требование может превратиться в формальность и приведет к еще большей зависимости Премьера и министров от Президента. Опять начнется «перетягивание каната» между Президентом и Парламентом.

Порядок досрочного освобождения Президента от должности, как и смещения его с должности и отрешения от должности, предусмотренный статьей 118 проекта, сложный и практически нереализуемый. Хотя бы потому, что собрать 2/3 голосов депутатов для принятия решения будет затруднительно (представитель от Президента и его «команда» будут этому всячески препятствовать). Трудно будет рассчитывать на объективность специального прокурора, которому Верховный Совет поручит проводить расследование по факту совершения Президентом измены государству или иного тяжкого преступления, поскольку Генпрокурор, по Конституции, — креатура Президента. Расследование дела может растянуться на длительный срок или будет прекращено в связи с недоказанностью каких-то обстоятельств.

В итоге Президент становится всевластной и неподсудной фигурой. Он вполне может рассчитывать, что проведет на высоком олимпе два срока по пять лет. Позднее он может «вручить» должность президента своему протеже, а сам пересесть в должность Премьер-министра, укрепив «круг власти».

Мне лично непонятно, какими мотивами руководствуются разработчики проекта Конституции, когда сохраняют институт президентской власти со значительными полномочиями. Ведь можно обойтись без этой трагикомической должности. В лучшем случае можно учредить почетную должность президента на один срок с передачей «эстафетной палочки». Такого президента будут все любить, поскольку это будет авторитетный и порядочный человек.

Совет Министров Республики Беларусь (ст.ст.121 — 128)

По замыслу разработчиков, Правительство — Совет Министров Республики Беларусь – высший коллегиальный орган исполнительной власти (ст.121 проекта). Он будет нести ответственность перед Верховным Советом.

Главное лицо в Правительстве – Премьер-министр — избирается Верховным Советом по предложению Президента. До этого Президент должен провести консультации с руководителями парламентских фракций (почему не постоянных комиссий? – Авт.).

Такой порядок предполагает, что Президент может сразу предложить депутатам «свою» кандидатуру премьера. В случае несогласия руководителей парламентских фракций с предложенной кандидатурой Президент может предложить вторую, третью и четвертую кандидатуру. Конечно, он может согласиться и с кандидатурой, предложенной депутатами, если это будет отвечать его интересам. Более того, кто-то из депутатов, по предварительной договоренности, может внести желательную для Президента кандидатуру.

Как видим, предлагаемый порядок выдвижения кандидатуры премьера будет выгоден Президенту, поскольку он проведет на эту должность своего человека, и весьма вероятно, обеспечит угодный для него состав Правительства, который предлагается премьером.

Значит, Правительство на самом деле будет формироваться с участием Президента и лишь формально утверждаться Верховным Советом. К тому же реализация полномочий Президента, особенно во внешнеполитической, оборонной и правоохранительной сферах, приведет к подчинению Правительства указаниям Президента.

На мой взгляд, излишне детально прописана процедура решения вопроса о вотуме недоверия Правительству (ст.123). Она также подтверждает зависимость Правительства от воли Президента в сложных ситуациях. В случае, если Верховный Совет дважды в течение года выразит недоверие Совету Министров, то Президент может распустить Верховный Совет. При этом Совет Министров продолжает свою работу до формирования нового состава Верховного Совета. Значит, в этот период страна будет оставаться без Парламента, что позволит исполнительной власти укрепиться и организовать досрочные выборы в Верховный Совет на выгодных для себя условиях.

Считаю, что с позиции конституционной законности такая ситуация (страна без парламента) недопустима. Это будет содействовать возрождению авторитаризма. Новый состав Верховного Совета не сможет восстановить прежний баланс властей. Более того, он окажется в сильной зависимости от исполнительной власти. В этой ситуации Президент может без труда утвердить свое главенствующее положение в системе власти.

В статье 124 проекта перечисляются полномочия Совета Министров в различных сферах деятельности. В своей основе они повторяют положения статьи 107 новой редакции Конституции образца 1996 года. Только вместо слова «президент» указано слово «Верховный Совет» в части представления проекта государственного бюджета и отчета о его исполнении.

Новыми полномочиями Правительства можно признать право заключать международные договоры (пункт 7) и осуществлять надзор за законностью деятельности органов местного самоуправления «в пределах и формах, определенных Конституцией и законами» (пункт 11).

С последним из полномочий нельзя согласиться, поскольку это станет формой вмешательства исполнительной власти в деятельность органов местного самоуправления. Тем более, имеются органы прокуратуры, которые призваны осуществлять надзор за соблюдением законности.

Несогласие вызывает также введение должностей «уполномоченных представителей Совета Министров в соответствующих административно-территориальных единицах» (ст.128 проекта). На них возлагается контроль «…за единообразным исполнением актов законодательства органами местного самоуправления». Это следует понимать так, что создается еще одна разновидность контрольно-надзорных органов.

Тем самым, Совет Министров Республики Беларусь создается как высший орган исполнительной власти. Кандидатура главы Правительства предлагается Президентом, что предопределяет дальнейшую зависимость Правительства от Президента. В случае досрочного роспуска Верховного Совета страна на долгое время останется без высшего представительного и законодательного органа власти.

Судебная власть (ст.ст.129 – 146)

В главе 6 «Судебная власть» бросается в глаза то, что отсутствует норма о предлагаемой судебной системе. Делается лишь отсылка на закон о судоустройстве.

Как и в действующей редакции Конституции, в главу о судебной власти включен Конституционный суд (в Конституции 1994 года Конституционный суд находится в разделе VI «Государственный контроль и надзор». – Авт.).

Полномочия Конституционного суда расширены. В частности, он вправе проверять конституционность формулировок вопросов, выносимых на национальные референдумы, определять конституционность решений о назначении или об отказе в назначении национальных референдумов Президентом, разрешать вопросы о разграничении компетенции между высшими органами государственной власти. Он может давать толкование Конституции, а также принимать к рассмотрению жалобы граждан при определенных условиях.

Удивление вызывает порядок формирования Конституционного суда: по пять кандидатур от Президента, председателя Верховного Совета и председателя Верховного суда (ст.131 проекта). Причем, это должны быть кандидатуры, имеющие безукоризненную репутацию, высшее юридическое образование, обладающие общепризнанными достижениями в сфере права и проработавшие по юридической специальности не менее 15 лет. В этой связи возникает вопрос: откуда указанные субъекты знают таких кандидатов?

Результат может быть следующим. Президент поручает своему «офису» подыскать подходящих кандидатов из своего окружения и проведет с ними беседу на предмет служения «благодетелю». Председатель Верховного Совета будет вынужден рассматривать кандидатуры, предлагаемые ему депутатами. Некоторые депутаты сами захотят занять «хлебные должности», заручившись поддержкой своих коллег. Председатель Верховного суда будет искать кандидатов из числа судей «близкого круга». В итоге получится 15 «блатных» кандидатов в судьи Конституционного суда, далеких от конституционного правосудия, но верных своим «благодетелям».

Можно заранее угадать, кто станет председателем Конституционного суда, которого избирают судьи. Без сомнения, это будет «назначенец» от Президента, пролоббированный несколькими судьями. «Выбраковка» судей через три года будет проходить по такой же схеме, как и пополнение состава. Тем самым, Конституционный суд будет судить, прежде всего, в интересах Президента и защищать его в сложных ситуациях.

В статье 132 проекта перечисляются субъекты, уполномоченные обращаться в Конституционный суд. Их достаточно много, включая Президента, Правительство, группы депутатов, суды всех уровней, Уполномоченный по правам человека, местные органы самоуправления, граждане. Возможно, следовало бы дать такое право политическим партиям и иным общественным объединениям.

Считаю неверной регламентацию статуса Верховного суда Республики Беларусь в ст.134 проекта. Этот суд объявляется судебной инстанцией, которая осуществляет правосудие по всем делам, кроме тех, которые отнесены к компетенции Конституционного суда. Верховный суд обычно осуществляет надзор за законностью в деятельности нижестоящих судов. Также нельзя согласиться с тем, что Верховный суд дает толкование законов. В постановлениях Пленума Верховного суда лишь разъясняется практика применения тех или иных законов.

Еще одним ошибочным положением в статье 131 проекта является утверждение, что «…нормативный правовой акт (или его часть), признанный Верховным судом не соответствующим закону, утрачивает юридическую силу со дня, указанного в решении Верховного суда». Это – прерогатива Конституционного суда. В этой связи Верховный суд должен обратиться в Конституционный суд (смотри статью 135).

Обращает на себя внимание то, что судьи, по общему правилу, назначаются на должность бессрочно, кроме судей Конституционного суда, мировых судей и судей, назначаемых на должность судьи впервые (ст.139). При этом первое назначение на должность судьи сроком на пять лет осуществляется Президентом по предложению Национального совета правосудия. Судьи Верховного суда назначаются на должность Верховным Советом по представлению Национального совета правосудия. Председатель и заместители председателя Верховного суда избираются на должность самими судьями.

Интерес представляет новый орган судейского самоуправления – Национальный совет правосудия, предусмотренный в статье 145 проекта. Он должен формироваться Съездом судей Республики Беларусь и Национальной коллегией адвокатов (в настоящее время созданы органы судейского сообщества: Съезд судей Республики Беларусь, Республиканская конференция судей и Республиканский совет судей. – Авт.).

Можно предположить, что Национальный совет правосудия будет фиктивной структурой, послушно выполняющей указания руководства Верховного суда и Национальной коллегии адвокатов. В результате из этой фиктивной структуры ничего хорошего не получится, кроме протекционизма и коррупции.

В проекте главы «Судебная власть» ничего не говорится о создании специализированных судов, в том числе хозяйственных (система этих судов была незаконно упразднена на основе президентского декрета от 29 ноября 2013 г. №6 «О совершенствовании судебной системы Республики Беларусь». – Авт.). Нет упоминания и о суде с участием присяжных заседателей, который мог бы украсить судебную систему. В то же время допускается возможность образования мировых судей (ст. 139 проекта).

*  *  *

По итогам анализа можно сделать следующие выводы.

Новый парламент предполагается меньшим по количеству депутатов, чем в Конституции 1994 года, и будет избираться сроком на четыре года. В проекте не указывается, по какой избирательной системе будут проводиться выборы депутатов.

Парламент не имеет права назначать республиканские референдумы. Сокращается число субъектов законодательной инициативы. За парламентом будет «присматривать» представитель от Президента. В ряде случаев парламент может быть распущен Президентом, и страна на длительный период останется без парламента.

Президент сохранит свое лидирующее положение в системе органов власти. Он наделяется значительными полномочиями, в том числе назначает референдумы, предлагает кандидатуру премьера, Генпрокурора и председателя Правления Нацбанка. При нем образуется Совет безопасности, консультативно-совещательные органы. Он будет Главнокомандующим и назначать генералитет. Он будет определять внешнюю политику белорусского государства и в этой части Правительство будет выполнять его указания. Президент будет назначать на должности судей (впервые на пять лет), участвовать в формировании Центризбиркома и Конституционного суда. У него будет офис с финансовыми и людскими ресурсами. Он вправе издавать указы, имеющие обязательное значение для всех органов, должностных лиц и граждан. При этом сместить Президента с должности будет практически невозможно.

Правительство будет формироваться Президентом и Верховным Советом. При этом решающая роль остается за Президентом, который может навязать депутатам свою кандидатуру. Правительство снова не будет самостоятельным, служа двум «господам» — Президенту и Верховному Совету.

Судебная власть получается слабой и зависимой. Как и прежде, значительную часть судей будет назначаться Президентом. Остальных судей будет назначать Национальный совет правосудия, формируемый руководством Верховного суда и Республиканской (Национальной) коллегией адвокатов.

Конституционный суд может стать марионеткой в руках Президента, поскольку его кандидаты будут иметь наибольший вес и занимать руководящие должности.

Верховный суд останется руководящим органом в системе общих судов. О создании специализированных судов в проекте не говорится, как и о возможности учреждения суда с участием присяжных заседателей.

Национальный совет правосудия, которому разработчики придают большое значение, может оказаться фиктивной структурой, не способной обеспечить независимость судей.

(В следующей публикации проанализируем проекты разделов о местном самоуправлении и о контрольно-надзорных органах).


Belarusian social democratic party (Hramada)

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *