НУЖНА ЛИ НАМ «НАРОДНАЯ КОНСТИТУЦИЯ»?

Старшыня экспертна-аналітычнай камісіі, доктар юрыдычных навук, заслужаны юрыст Рэспублікі Беларусь, сябра БСДП Міхаіл Пастухоў

1 июля с.г. группа под руководством Анатолия Лебедько представила общественности Беларуси доработанный проект своей Конституции. Ее пафосно назвали «Народной Конституцией»

Как ее можно оценить?  Кто и как будет ее принимать? Нужна ли она стране?

Проект стал лучше

В новом варианте проекта Конституции 171 статья вместо прежних 189. Названия статей четкие и короткие. Части статей получили нумерацию.

Разработчики проекта не только сократили текст, но и значительно его обновили.

Так, позитивным моментом является то, что установлены некоторые ограничители полномочий президента. Теперь в ряде сфер он действует «с подачи» правительства. Также упрощен порядок отрешения его от должности.

Применительно к выборам введена смешанная система формирования парламента, закрепляется право политических партий выдвигать кандидатов в президенты.

В проект включена статья 80 о видах законов, определяется сфера их принятия и роль в правовой системе.

Проект дополнен новыми главами, в частности: о прокуратуре, адвокатуре, о разных специальных комитетах.

Более четко сформулированы переходные и заключительные положения.

Вопросов остается много

Я не ставлю целью подвергнуть новый вариант проекта критике. Тем не менее, выскажу некоторые замечания по разделам и главам.

В четко изложенном разделе I («Основы конституционного строя») в статье 3 («Разделение властей») не прописан вопрос о месте и роли президента в системе органов власти. К какой ветви власти следует отнести президента? Или он опять будет находиться над «ветвями власти»?

В статье 4 («Территория») разработчики не определили структуру административно-территориального устройства Беларуси, а равно название административно-территориальных единиц. На этот вопрос надо ответить, иначе не будет оснований для принятия соответствующего закона.

На мой взгляд, в статье 5 вместо названия «верховенство права» следует говорить о верховенстве Конституции и законов. Тогда статья будет иметь практическую направленность.

В статье 7  («Основные принципы внешней политики») важно указать, что Беларусь придерживается статуса нейтралитета и объявляет свою территорию безъядерной зоной (а не зоной, свободной от ядерного оружия).

В новой редакции проекта разработчики выступают за два государственных языка (беларусский и русский), отступив от позиции Конституции 1994 г. (ст.17). Считаю, что такой подход не будет отвечать интересам белорусского народа в сфере языковой политики.

Раздел II проекта посвящен закреплению прав, свобод и обязанностей человека.  Очевидно, что в названии надо добавить слово «основные», как и вставить слово «гражданина».

При изложении этого раздела имеется ряд некорректных формулировок. Например, в названии статьи 41 («Право на здравоохранение»). В статье 48 («Защита суверенитета») речь, по сути, идет об обязанности граждан проходить военную службу. Неопределенный характер имеет название статьи 49 («Право на неповиновение»). Некорректной является формулировка статьи 53 («Приостановление действия обязательств в чрезвычайных ситуациях»).

В главе 1 раздела III («Выборы») следует четко указать категории граждан, которые не участвуют в выборах (одного психического расстройства недостаточно для того, чтобы лишить гражданина права избирать. Нужно провести еще экспертизу и принять соответствующее решение суда).

В статье 55 («Равное избирательное право») указано, что избиратели имеют равное количество голосов (интересно, сколько?). Некорректным является название статьи 59 («Тайное голосование»).

Вопросы вызывает прописанный в статье 62 порядок формирования Центральной избирательной комиссии Республики Беларусь. При таком порядке ЦИК всегда будет ангажирована в пользу партии, имеющей большинство мест в парламенте. Можно предположить, что и будущий президент будет из этой компании. В результате быстро сложится правящая номенклатура по типу «Единой России».

Раздел IV «Законодательная и исполнительная власть» почему-то представлен в отрыве от судебной власти. По умолчанию президента отнесли к исполнительной власти.

В статье 69 проекта не указано количество депутатов парламента, а также пропорции при использовании смешанной системы выборов.

На мой взгляд, целесообразно расширить круг субъектов, имеющих право законодательной инициативы. Такое право следует предоставить Конституционному суду, Национальному совету правосудия, Уполномоченному по правам человека.

Вопрос о статусе президента

В статье 88 проекта прописано, что президент является главой государства, Главнокомандующим Вооруженных сил и представителем республики в отношениях с другими государствами и международными организациями.

Согласно статье 89 проекта, кандидатура президента выдвигается гражданами путем сбора подписей, а также политическими партиями, имеющими фракцию в парламенте.

Самая важная статья о президенте – о его полномочиях (ст.94). Так, он представляет Верховному Совету кандидатуру премьер-министра, а также Генпрокурора и  председателя правления Национального банка. Если с внесением кандидатуры премьер-министра можно согласиться (это общемировая практика), то инициатива с выдвижением кандидатуры Генпрокурора и главного банкира вызывает сомнение. Неужели Верховный Совет не может сам найти подходящего прокурора и банкира?

Почему-то президенту предоставляется право назначать референдум, а также принимать решение о досрочных выборах Верховного Совета в случае его роспуска. Зачем принижать статус парламента? Традиционно референдумы назначает высший представительный орган власти без всякой «помощи» президента. И зачем президенту давать право распускать парламент?

Большие сомнения вызывает статья 96 проекта о Совете безопасности. Его предлагают сделать особым органом власти, в состав которого будет входить тройка «главных лиц» – президент, спикер парламента и премьер-министр. Под руководством президента они будут «…координировать деятельность органов государственной власти в сфере национальной безопасности и обороны». При этом порядок образования, деятельности и полномочия Совета безопасности будет устанавливаться законом.

Можно добавить, что не так давно по предложению министра внутренних дел Ивана Кубракова нынешний парламент принял похожий закон.

В отношении правовых актов президента разработчики вводят институт контрасигнатуры (скрепление акта подписью ответственного министра). Согласно статье 96, президент будет издавать указы и распоряжения. Указы будут скрепляться подписью премьер-министра. Зачем президенту давать право издавать указы нормативного характера? Вполне хватит указов индивидуального характера (о назначении, о помиловании, о приеме в гражданство и др.).

Глава 5 посвящена Совету Министров Республики Беларусь (правительству). Здесь много объемных статей. Для примера можно взять статью 102 («Назначение Премьер-министра»). В соответствии с ней кандидатуру на эту должность представляет президент, правда, после консультаций с партийными фракциями. Самое интересное: если представленная кандидатура не получит поддержки депутатов, то президент в семидневный срок представляет другую или ту же кандидатуру, по которой принимается решение об утверждении в недельный срок.

«Цепочка» с порядком утверждения премьер-министра продолжается долго. Если парламент не назначит предлагаемого президентом кандидата, то президент может распустить парламент и назначить досрочные выборы.

К чему такие страсти? Неужели нельзя сформировать правительство по согласованию между фракциями и комиссиями парламента? Зачем нужен президент, который будет предлагать депутатам свою кандидатуру?

О судебной власти

Раздел V проекта называется «Правосудие». Однако такое название неточно отражает суть судебной власти, поскольку по канонам юриспруденции правосудие представляет собой лишь одну из функций судов.

В главе 6 «Судебная власть» обращают на себя внимание следующие положения: судьями могут быть граждане, достигшие 28 лет (ст.108); судьи, кроме судей Конституционного суда, назначаются Национальным советом правосудия (ст.109); в рассмотрении уголовных дел могут участвовать присяжные заседатели (ч.4 ст.111).

Как известно, сейчас к судебной работе допускаются лица, достигшие 25 лет. В этой связи возникает вопрос, почему разработчики выбрали 28 лет. Непонятно, на каком основании никому неизвестный Национальный совет правосудия будет назначать всех судей, кроме конституционных судей, да еще бессрочно. В общей части проекта ничего не говорится о праве граждан на суд присяжных и вдруг оказывается, что присяжные заседатели могут участвовать в судебном заседании.

Больше всего вопросов возникает по Национальному совету правосудия, который по проекту «…отвечает за формирование высокопрофессионального судейского корпуса и обеспечение независимости судов и отдельных судей».

Прежде всего, вызывает недоверие порядок формирования этого органа (половина состава избирается на съезде судей, ¼ – на съезде адвокатов, ¼ – на съезде представителей юридических вузов, научных учреждений, общественных объединений юристов). Количественный состав Национального совета правосудия не определяется (что, на мой взгляд, является недоработкой проекта). В то же время отмечается, что члены этого нового органа избираются на четыре года и осуществляют свои полномочия на постоянной основе, то есть становятся чиновниками (государственными служащими). Перед ними поставлено множество ответственных задач (ч.5 ст.113).

Лично у меня возникают сомнения, что эти случайно или по протекции избранные юристы (судьи, адвокаты, преподаватели) могут сформировать судейский корпус, оценивать эффективность деятельности судей, заниматься повышением их квалификации, вносить предложения по совершенствованию законодательства о судах. На мой взгляд, разработчики проекта недооценивают важность работы по подбору кандидатов в судьи, что может быть чревато судебными ошибками.

С большим вниманием изучил проект главы 7 («Конституционный суд») с учетом своей прошлой работы в Конституционном суде. В ней предлагается 15 судей, назначаемых на 9 лет. Причем, часть из них на 3 года, часть – на 6 лет, часть – на 9 лет.

Такой подход считаю глупостью, поскольку конституционным судьям важно нарабатывать опыт, углубляя свои знания в сфере конституционного права. Три года – это незначительный срок для работы судьи. Он только адаптируется к новой должности, а ему предлагают собирать вещи. Всех надо избирать на одинаковый срок.

Порядок формирования Конституционного суда также вызывает сомнения (по пять кандидатур от Президента, Верховного Совета и Верховного суда). Могу предположить, что все кандидатуры будут «блатниками». Все три субъекта направят на «хлебную должность» в Конституционный суд своих приближенных. Найдутся такие и среди депутатов Верховного Совета.

На мой взгляд, в состав Конституционного суда надо избирать кандидатов на широкой конкурсной основе среди всех желающих, отвечающих установленным требованиям. В таком случае могут проявиться лучшие из лучших юристов. И вполне хватит 9 членов (надо экономить государственные средства).

Полномочия Конституционного суда прописаны, в целом, грамотно. Но их можно расширить. Например, добавить полномочие о толковании норм Конституции по запросам уполномоченных субъектов, решать вопросы о конституционности целей и задач политических партий, о законности парламентских выборов и референдумов.

Непонятно на каком основании разработчики включили в раздел «Правосудие» главу 8 («Прокуратура») и главу 9 («Адвокатура»). Видимо, в этом нет необходимости. Об организации прокуратуры и адвокатуры могут быть приняты специальные законы.

О местном самоуправлении

В разделе о местном самоуправлении вызывает недоумение название статьи 123 «Грамада» (с белор. – община, общество, компания). К тому же оно не раскрывает содержание этой статьи.

В качестве недостатка можно отметить отсутствие в проекте названия административно-территориальных единиц и соответственно – представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

О контроле и надзоре

В новой редакции проекта раздел VII, кроме главы 10 («Уполномоченный по правам человека») и главы 11 («Контрольная палата Республики Беларусь»), включает две новые главы: глава 12 («Комитет по надзору за деятельностью служб разведки и безопасности») и глава 13 («Комитет по этике государственной службы и противодействию коррупции»).

Считаю, что это – ненужные новшества, поскольку предлагаемые органы претендуют на роль тайной полиции с особыми полномочиями. При этом главный вопрос в том, кто будет работать в этих «комитетах». Ведь надо будет найти людей, которым можно доверить тайны разведки, контрразведки, МВД, прокуратуры и др. И нужно ли это делать?

На мой взгляд, указанные задачи вполне могут решать профильные депутатские комиссии с подключением авторитетных специалистов. Во всяком случае, так решается вопрос в ведущих странах мира.

«Ахиллесова пята» проекта Конституции

Самым слабым и неконкретным местом проекта является раздел X «Переходные и заключительные положения». Он начинается со статьи 161 («Вступление в силу Конституции»). В ней записано: «Настоящая Конституция публикуется и вступает в силу на следующий день после официального обнародования итогов референдума».

Значит, по сценарию разработчиков, проект Конституции должен быть вынесен на референдум, и это вопреки положениям статьи 86 проекта об исключительном правомочии Верховного Совета принимать и изменять Конституцию.

Как ни странно, в этом разделе не прописывается, кто должен назначить референдум, в каком порядке он будет проходить, на основе какого законодательстве. Правда, некоторые проблески ответов можно получить при изучении последующих статей указанного раздела. Так, из статьи 162 проекта следует, что ранее действующее законодательство сохраняется еще в течение двух лет после принятия новой Конституции.

Самое интересное, что полномочия Национального собрания Республики Беларусь предполагается сохранить до первого заседания Верховного Совета Республики Беларусь. Более того, нынешний Центризбирком будет действовать до тех пор, пока его не реорганизуют в Центральную избирательную комиссию Республики Беларусь (ст.165). Не менее важно и то, что срок полномочий судей Конституционного суда должен завершится лишь через 30 дней после первого заседания Верховного Совета (ст.166).

С учетом изложенных в проекте норм можно предположить, что разработчики проекта Конституции считают возможным назначить референдум по ныне действующей Конституции и с участием ныне действующего Центризбиркома. То есть, принять новую Конституцию на обломках старой системы власти и по ее правовым нормам.

Неужели это так? Возможно ли такое? Этот подход я считаю наивной и волюнтаристской затеей. Однако в случае назначения А.Лукашенко референдума о внесении поправок в действующую Конституцию А.Лебедько и К. могут рассчитывать на то, что власти для мобилизации электората включат в качестве альтернативы для голосования и так называемую «народную Конституцию». Нечто похожее было в 1996 году, когда группа депутатов Верховного Совета предложила свой проект Конституции.

Без возврата Конституции 1994 г. не обойтись

Обсуждая варианты конституционного развития Беларуси, я вижу один правильный путь – это возврат Конституции 1994 г. Она была и остается единственной законной и легитимной Конституцией страны.

Восстановив ее действие, мы создадим правовую основу для учреждения легитимных органов власти – парламента, правительства, судов, прокуратуры и др. При этом основным органом власти становится парламент – Верховный Совет Республики Беларусь. С выборов в этот парламент может начаться новый этап развития Беларуси.

После избрания легитимного парламента можно решать любые вопросы государственной жизни, в том числе обсудить вопрос о конституционных преобразованиях. В частности, о новом статусе президента, правительства, Конституционного суда, органов местного самоуправления. В рамках созданной конституционной комиссии можно выработать необходимые поправки в Конституцию, а можно замахнуться и на новую Конституцию, если депутаты не захотят жить дальше по Конституции 1994 года.

Belarusian social democratic party (Hramada)

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *