Михаил Пастухов. ДЕ-ЮРЕ. К чему приведут поправки в Конституцию?

Михаил ПАСТУХОВ / Naviny.byJuly 19, 202

Старшыня экспертна-аналітычнай камісіі, доктар юрыдычных навук, заслужаны юрыст Рэспублікі Беларусь, сябра БСДП Міхаіл Пастухоў. Фото Ольги Хвоин

Михаил ПАСТУХОВ — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Республики Беларусь, судья Конституционного суда Республики Беларусь первого состава (апрель 1994 — января 1997 гг.). Эксперт по вопросам судоустройства, судопроизводства, конституционного и европейского права. Один из разработчиков Концепции судебно-правовой реформы, проекта Конституции 1994 г., закона «О Конституционном суде Республики Беларусь» 1994 г.

15 июля проект поправок в Конституции от власти был опубликован на сайте организации «Круглый стол демократических сил». Изучение текста документа свидетельствует о высоком уровне юридической подготовки.

Общая оценка

Поправок в Конституцию достаточно много, включая новые статьи и даже главы. Можно говорить о новой редакции Конституции в количестве 139 статей. Однако при этом суть Конституции, как и действующей системы власти, не меняется. Беларусь остается президентской республикой, хотя полномочия президента в определенной мере ограничиваются. Однако их остается немало (28 пунктов вместо прежних 30). Президент остается главнокомандующим, назначает высшее командование Вооруженных сил. Он будет формировать и возглавлять Совет безопасности.

Среди заметных новшеств — появление новых органов власти: Всебелорусского народного собрания и Уполномоченного по правам человека. Первый объединяет весь депутатский корпус страны; второй — назначается президентом «с предварительного согласия Совета Республики сроком на пять лет».

Все остальное — «мелочи», которые не изменяют политическую систему. Изменятся только кадры, поскольку новая редакция Конституции «обнуляет» сроки полномочий. Интрига будет состоять в том, кто станет новым президентом и как у него сложатся отношения со «старым» президентом.

Что в «основах»?

Разработчики внесли некоторые поправки в преамбулу и в раздел I «Основы конституционного строя». Так, в преамбуле появились ни к чему не обязывающие словосочетания: «сохранение национальной самобытности и суверенитета», «культурные и духовные традиции», «независимость и процветание Республики Беларусь».

В разделе I разработчики украсили статью 7 нормой о том, что Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие по всей территории Республики Беларусь. Однако особенностью нашей действительности является то, что Конституция у нас вообще не имеет силы и не действует ни прямо, ни криво. Можно ли надеяться, что после такой записи ситуация неожиданным образом изменится?

В статье 15 Конституции, согласно которой на государство возлагается ответственность за сохранение историко-культурного и духовного наследия, разработчики решили сделать запись о сохранении исторической памяти о подвиге белорусского народа при защите Отечества в годы Великой Отечественной войны. Какое регулирующее воздействие будут оказывать эти слова на общество?

Знаковые поправки внесены в статью 18 о принципах внешней политики белорусского государства. Вместо нормы «Республика Беларусь ставит целью сделать свою территорию безъядерной зоной, а государство — нейтральным» разработчики предлагают текст с иным содержанием. Сначала они «разбираются» со словом «нейтральным», добавив к нему текст: «… и исключает военную агрессию со своей территории в отношении других государств». Что касается безъядерной зоны, то вместо ее предлагается записать: «Республика Беларусь развивает атомную энергетику в мирных целях…».

Получается, что разработчики нашли замену сакральным словам, определяющим особенность международного статуса Беларуси. В результате не останется ни нейтралитета, ни безъядерной зоны.

Что обещают «личности»?

Ряд уточнений предлагается внести в раздел II, где речь идет о правах, свободах и обязанностях граждан.

Так, в статье 21, которая провозглашает обеспечение прав и свобод граждан высшей целью государства, предлагается поправка, согласно которой «каждый должен проявлять социальную ответственность, своим трудом (…) вносить посильный вклад в осуществление задач государства и общества». Другими словами, исподволь вводится обязанность граждан трудиться на «родное государство».

Корректировке подверглась статья 23 Конституции, которая предусматривала ограничение прав и свобод граждан в некоторых случаях. Вместо действующей редакции предлагается новый текст: «Ограничение прав и свобод личности должно быть справедливым, соразмерным конституционно значимым интересам и необходимым для их обеспечения в демократическом государстве».

Как говорится, красиво по форме, но непонятно по существу. Эта непонятность может использоваться правоохранительными органами в своих интересах, что превращает важную конституционную норму в фикцию.

Еще одна поправка внесена в статью 28, которая закрепляет право каждого на защиту от незаконного вмешательства в его личную жизнь. В частности, предлагается дописать, что «государство охраняет тайну персональных данных каждого…».

Такое уточнение наводит на мысль, что государство в лице его «силовых структур» обладает базой данных на каждого гражданина: от его доходов и до анализов мочи.

В статье 32 в качестве заботы о семье и детях предлагается дописать, что родители должны, среди прочего, готовить детей к общественно полезному труду.

Разработчики предлагают включить новую статью 32-1 о развитии молодежи. При этом предлагается реализовать ее потенциал в интересах всего общества. В статье отмечается, что о развитии молодежи следует принять специальный закон.

В статье 36, которая закрепляет право на свободу объединений, предлагается включить норму о праве граждан на создание политических партий и иных общественных объединений. Партии и иные объединения должны создаваться и действовать в соответствии с законом. Тем самым, право предоставляется, но под строгим контролем.

В статье 45 о праве граждан на охрану здоровья в дополнительной норме подчеркивается обязанность каждого принимать меры «…по сохранению, укреплению и восстановлению собственного здоровья».

Интересно, как эта норма будет реализовываться на практике? Может перестанут платить по больничным листам или введут запрет на продажу алкоголя в выходные дни?

Разработчики решили проявить заботу о пожилых людях, для чего предлагают предоставить «…с учетом трудового вклада и общественно полезной деятельности соответствующее пенсионное обеспечение для достойного уровня жизни».

Это как? Может повысить пенсии или производить перерасчеты пенсий для работающих пенсионеров? Вопрос остается открытым.

В новых условиях белорусские граждане могут получить право обращаться к уполномоченному по правам человека, если их права будут нарушены государственными органами, должностными лицами (ст. 59-1), право обжаловать в суд решения и действия (бездействие) госорганов и должностных лиц (ст. 60). Более того, они могут обращаться в Конституционный суд с жалобой по вопросу о проверке конституционности закона, примененного в конкретном случае судами (ст. 61).

Тем не менее, разработчики не решились внести поправку об отмене смертной казни или хотя бы о введении моратория на ее применение.

Как будем избирать?

Разработчики обещают сделать Центральную избирательную комиссию (прежний Центризбирком) независимым органом (ст. 71-1). По их мнению, для этого достаточно назначить 6 членов ЦИК президентом, еще 6 членов Советом Республики и назначить председателя ЦИК с согласия Совета Республики.

Что касается других избирательных комиссий, то их система и гарантии независимости должны определяться специальным законом (скорее всего, новой редакцией Избирательного кодекса. – Авт.).

Новые выборы предлагается проводить не только за счет государства, но и за счет политических партий, организаций, граждан. При этом запрещается финансирование расходов на подготовку и проведение выборов со стороны иностранных государств и организаций (ст. 70).

Некоторые уточнения внесены в порядок проведения референдумов (глава 2). Так, республиканские референдумы могут назначаться не только президентом, но и Национальным собранием. Причем, как по собственной инициативе, так и по предложению не менее 450 тысяч граждан. Вопросы, выносимые на референдум, должны подлежать проверке на соответствие Конституции.

Президент — снова главный

Статус президента претерпит небольшие изменения. В новых условиях в дополнение ко всему он должен «…обеспечивать единство и консолидацию белорусского народа» (ст. 79). Возрастут требования к кандидату на эту должность. Он должен быть не моложе 40 лет, из них не менее 20 лет проживать в Беларуси, не иметь гражданства иностранного государства (ст. 80). При этом кандидату необязательно знать белорусский язык.

Ряд полномочий президента закрепляется с дополнением слов «… с предварительного согласия». На практике это могут быть пустые формальности.

Значимой потерей в полномочиях президента станет лишение права издавать декреты как акты чрезвычайного характера. В связи с созданием Всебелорусского народного собрания появится дополнительная возможность смещения президента с должности по обвинению в совершении госизмены или иного тяжкого преступления (ст. 88).

Особый статус президента венчает новая статья 89-1. Согласно ей, президент обладает неприкосновенностью, его честь и достоинство охраняются законом. Обеспечение, обслуживание и охрана президента и его семьи — за счет государства. Эти гарантии предлагается распространить и на президента, прекратившего исполнение полномочий.

Понятное дело, что речь идет о первом президенте Беларуси, срок полномочий которого затянулся. Он по-прежнему будет царствовать и оказывать влияние на ход политических событий, несмотря на трансформацию системы власти.

Остальные органы власти

В качестве парламента остается Национальное собрание, состоящее из тех же палат: Палаты представителей (110 депутатов) и Совета Республики (64 члена). Срок их полномочий увеличится до пяти лет. При вступлении в должность депутаты (члены) парламента будут приносить присягу (ст. 93).

Полномочия палат парламента, как и прежде, могут быть досрочно прекращены, но уже при трехкратном отказе в даче согласия на назначение премьер-министра (такая у нас демократия: было — двукратном, станет — трехкратном. — Авт.). При этом полномочия палат парламента подверглись незначительной корректировке (ст. 97—98).

Правительство — Совет министров Республики Беларусь — будет подотчетно президенту и слагать перед ним свои полномочия (ст. 106). Правда, для назначения премьер-министра президент должен получить предварительное согласие у обеих палат парламента.

В новых условиях состав правительства будет формироваться президентом с учетом предложений премьер-министра (ст. 106).

Полномочия правительства в своей основе остаются прежними (ст. 107).

Что касается системы судов, то имеются поправки. В частности, предлагается расширить полномочия Конституционного суда. Для этого включается дополнительная статья 116-1. Конституционный суд получит право толковать Конституцию, проверять на предмет соответствия Конституции законы, указы президента, постановления правительства, международные договоры, не вступившие в силу. Граждане, наконец-то, получат право обращаться в Конституционный суд с жалобами на нарушение их конституционных прав и свобод, если они допускаются в законах, «…примененных в конкретном деле, если исчерпаны все другие средства судебной защиты».

Получается, что указы президента, как и постановления правительства, останутся опять вне критики граждан.

Новый орган власти — ВНС

В проекте новой редакции Конституции предлагается новый раздел «Всебелорусское народное собрание». Согласно статье 116-2, Всебелорусское народное собрание (ВНС) — «…высший представительный орган народовластия Республики Беларусь». ВНС будет состоять из всех депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики, представителей местных органов самоуправления из всех регионов страны. Постоянно действующим органом ВНС станет президиум (ст. 116-3).

Получается, что ВНС будет выступать в роли гибридного парламента, который предназначен для решения ряда наиболее важных вопросов. Такие полномочия перечисляются в статье 116-4. В частности, ВНС будет определять стратегию развития общества и государства (то есть, основные направления внутренней и внешней политики), утверждать программы социально-экономического развития, при необходимости заслушивать президента, премьер-министра, иных руководителей органов власти.

В отдельных статьях прописывается, что ВНС «…в случае необходимости решает вопрос о легитимности выборов президента» (ст. 116-5), а также может сместить с должности президента «…в связи с совершением государственной измены или иного тяжкого преступления» (ст. 116-6).

В этих нормах усматривается стремление поставить ВНС выше президента и контролировать его деятельность. Можно предположить, что нынешний глава государства в случае избрания нового президента будет не просто «почивать на лаврах», но и краем глаза наблюдать за процессом управления страной. При необходимости он может возмутиться и потребовать созвать ВНС, где он будет главным. Возможны «разборки» с президентом и постановка вопроса о его неполном соответствии должности.

Уполномоченный при президенте

В проекте предлагается учредить должность уполномоченного по правам человека (глава 7-1). Он должен содействовать защите прав и свобод граждан, восстановлению нарушенных прав и свобод, совершенствованию правовых актов, касающихся прав и свобод граждан (ст. 128-1).

Уполномоченного будет назначать президент «…с предварительного согласия Совета Республики сроком на пять лет» (ст. 128-2). О статусе уполномоченного будет принят соответствующий закон. Однако уже сейчас понятно, что это будет мифический уполномоченный, который погрязнет в бумажной работе и не сможет реально повлиять на улучшение ситуации с правами человека.

Чего ожидать от принятия поправок?

Можно предположить, что после тотальных зачисток в сфере СМИ и НГО референдум по принятию поправок в Конституцию пройдет на «высоком уровне». По логике, этому ничто не должно помешать, в том числе проект «народной Конституции», подготовленный группой Анатолия Лебедько.

В результате Беларусь получит четырежды модернизированную Конституцию 1994 года. Первые три варианта принимались через референдумы 1995, 1996 и 2004 гг.

Какие последствия могут наступить после введения в действие новых поправок в Конституцию?

Во-первых, в большей степени станет очевиден нелегитимный характер новой редакции Конституции. Это наглядно проявится в ходе обсуждения этих поправок, а также в процессе проведения референдума.

Во-вторых, президентская власть получит дальнейшие гарантии существования при некоторых ограничениях ее полномочий.

В-третьих, новый орган власти — ВНС — станет квази-парламентом и средством контроля над президентом со стороны предыдущего главы государства.

В-четвертых, правительство по-прежнему будет объектом критики со стороны как президента, так и ВНС.

В-пятых, суды не обретут необходимой для их деятельности независимости. Положение дел не изменит право граждан обращаться в Конституционный суд, поскольку оно является весьма узким по своему содержанию и формальным по сути.

В-шестых, путем поправок некоторые права граждан могут трансформироваться в обязанности (например, вносить посильный вклад в осуществление задач государства; готовить детей к общеполезному труду; проявлять патриотизм). Смертная казнь остается. Уполномоченный по правам человека создается как декоративный орган при президенте.

В-седьмых, структура гражданского общества не получит развития. Гражданам предоставляется право создавать политические партии и иные общественные объединения, но власти могут их ликвидировать, а членов — арестовать как экстремистов.

В-восьмых, избирательная система как основа выражения политической активности граждан останется, по сути, без изменений. Это означает, что органы власти будут по-прежнему сами определять итоги выборов.

В-девятых, референдум останется в руках власти как уникальное средство решения своих политических задач. Народ по-прежнему будет лишен возможности выражать свою политическую волю.

В-десятых, система местного управления и самоуправление не претерпит изменений. Его основой остается исполнительная (президентская) вертикаль, а местные представительные органы будут всего лишь декорацией.

Таким образом, путем внесения поправок в Конституцию действующая группа власти может упрочить свои позиции на долгую перспективу. В новой системе власти найдется место и для главы государства, прекратившего свои полномочия. Все останутся довольны, кроме народа, который устал ждать лучшей жизни.

На мой взгляд, правильным путем конституционного развития страны было и остается восстановление действия Конституции 1994 г. как единственной законной Конституции.

После признания Конституции 1994 г. должны быть проведены выборы в легитимный парламент — Верховный Совет Республики Беларусь.

Избрание Верховного Совета Республики Беларусь откроет новый этап в развитии страны на основе конституционных ценностей, демократии и справедливости.

При необходимости могут быть внесены поправки в Конституцию. При этом можно обойтись без референдума, поскольку все вопросы находятся в компетенции парламента.

Мнения колумнистов могут не совпадать с мнением редакции. Приглашаем читателей предлагать для участия в проекте новых авторов или собственные «Мнения».

Belarusian social democratic party (Hramada)

Афіцыйнае папярэджанне

БСДП атрымала афіцыйнае папярэджанне ад Міністэрства юстыцыі. Падставай для гэтага паслужыла нібыта «размешчаныя ў часопісе БСДП «Пазіцыя» абразлівыя выявы Дзяржаўнага сцяга Рэспублікі Беларусь і Дзяржаўнага герба Рэспублікі Беларусь, што сведчыць аб яўнай непавазе БСДП да дзяржаўных сімвалаў Рэспублікі Беларусь, а таксама прапагандуюць негатыўнае стаўленне да іх, што з’яўляецца парушэннем патрабаванняў Закона Рэспублікі Беларусь «Аб дзяржаўных сімвалах Рэспублікі Беларусь». Да 11 чэрвеня БСДП неабходна прыняць комплекс мер па ліквідацыі вышэйзгаданых парушэнняў заканадаўства і свайго статута, пра што праінфармаваць Міністэрства юстыцыі.

Belarusian social democratic party (Hramada)