ДЕ — ЮРЕ. КАКУЮ КОНСТИТУЦИЮ НАМ ПРЕДЛАГАЮТ?

Доктар юрыдычных навук, экс суддзя Канстытуцыйнага суда РБ, старшы саветнік юстыцыі,
сябар ЦК БСДП (Грамада), кіраўнік экспертна-аналітычнай групы БСДП (Грамада)

Часть 4. Местное самоуправление. Уполномоченный по правам человека. Контрольная палата. Прокуратура

Продолжаем изучать проект Конституции, представленный группой под руководством Анатолия Лебедько.

Местное самоуправление (ст.ст.147 – 156)

По сравнению с Конституцией 1994 года, в которой раздел V называется «Местное управление и самоуправление», в проекте предлагается название «Местное самоуправление». Текст раздела переписан заново и увеличился в объеме.

В статье 147 проекта вводится термин «грамада» применительно к гражданам, проживающим на территории единицы местного самоуправления. Такое сообщество наделяется правом «…самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения». На местное население возлагается обязанность участвовать в различных формах самоуправления.

Можно ли рассчитывать, что эти формальные изменения как-то повлияют на статус местного сообщества? На мой взгляд, маловероятно.

Сложной для понимания является статья 148 проекта, согласно которой разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления разного уровня регулируется законом «…на основе принципов субсидиарности и соразмерности ресурсов объему полномочий».

Что значит «…на основе принципов субсидиарности и соразмерности ресурсов объему полномочий»? В Википедии разъясняется, что субсидиарность (от лат. subsidiarius – вспомогательный) используется в разных сферах деятельности, в том числе: финансовой (налоговой), менеджменте, информатике, государственном устройстве.

Применительно к последней сфере субсидиарность означает, что центральные органы власти делегируют местным органам определенную часть полномочий. Так, Европейская хартия местного самоуправления, действующая в странах- членах Совета Европы, закрепляет следующую норму: «Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти» (ст.4).

Что касается «соразмерности ресурсов объему полномочий», то, видимо, речь идет о том, что на местном уровне должно оставаться больше средств для самореализации. Для этого предлагается скорректировать финансовое положение «единиц» посредством налогообложения и выделения дотаций, субсидий и субвенций (ч.2 ст.148 проекта).

Из статьи 149 проекта следует, что представительные органы местного самоуправления остаются без названия (как впрочем, и исполнительные органы местного самоуправления). Такая работа над законопроектом называется «переложить ответственность на других», а именно тех, кто будет разрабатывать новые законы о местном самоуправлении и новом административно-территориальном устройстве страны.

Почему бы не решить этот вопрос на конституционном уровне? Почему не используется наследие белорусской государственности? Например, можно назвать представительные органы на местах «соймиками» или «местными Радами».

Сомнение вызывает закрепление в Конституции даты очередных выборов в представительные органы (ч.2 ст.149). На практике это положение не будет соблюдаться, поскольку допускается проведение досрочных выборов.

Интерес представляет статья 150 проекта, в которой определяется исключительная компетенция представительных органов местной власти. Она, в принципе, повторяет нынешнюю компетенцию местных Советов депутатов, за некоторыми уточнениями. Так, представительные органы наделяются правом утверждать структуру исполнительного органа, избирать руководителя исполкома, отменять решения исполкома в случае несоответствия их законодательству, принимать устав и утверждает символ «единицы местного самоуправления».

С предложенными уточнениями можно согласиться, как и с необходимостью подчинения исполкомов органам представительной власти. Однако остается без регулирования вопрос о том, кто формирует исполнительные органы власти, ничего не говорится о статусе городов как административно-территориальных единиц, о возможности выборов мэров городов в результате прямых выборов.

Не следует также забывать, что разработчики проекта Конституции выступают за предоставление Правительству и соответствующим министерствам права назначать своих уполномоченных представителей для контроля «…за единообразием исполнения актов законодательства органами местного самоуправления» (ст.124 и ст.128).

Несмотря на дописку, что «уполномоченные представители» не вправе вмешиваться в компетенцию органов местного самоуправления (ч.2 ст.128), можно предположить, что они будут довлеть над органами местной власти и понуждать их советоваться с «товарищами из Центра». К тому же для «уполномоченных» придется выделять офисы, персонал, жилье, машины и др.

Уполномоченный по правам человека (ст.ст.157 – 161)

На месте главы о Конституционном суде, которую разработчики проекта Конституции «втиснули» в главу «судебная власть», предлагается глава 7 «Уполномоченный по правам человека».

Согласно статье 158 проекта, на должность уполномоченного по правам человека может быть избран гражданин не моложе 35 лет, «…имеющий познания в области права, опыт правозащитной деятельности и обладающий высокими моральными качествами». Он избирается Верховным Советом на 6 лет и не более чем на два срока.

На мой взгляд, нелогично выглядит то, что парламент избирает должностное лицо на срок, превышающий его мандат. Если уполномоченный по правам человека – выборная должность при парламенте, то он должен избираться не более чем на пять лет.

Среди полномочий уполномоченного (ст.159 проекта) нет самого существенного, а именно: выносить заключения по существу жалобы и предлагать государственным органам, органам местного самоуправления, руководителям предприятий, учреждений и организаций восстановить гражданина в нарушенных правах.

Полагаю, что в Конституции целесообразно предусмотреть наличие заместителей уполномоченного по основным направлениям его деятельности. Это позволит в будущем законе закрепить коллективный и специализированный характер деятельности уполномоченного по правам человека.

Контрольная палата Республики Беларусь (ст.ст.162 – 165)

Обращает на себя внимание то, что разработчики неполно отразили назначение Контрольной палаты по сравнению с Конституцией 1994 г. (ст.137). В частности, не указали, что Контрольная палата призвана также осуществлять контроль за исполнением актов Верховного Совета, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения.

В качестве упущения в правовой регламентации Контрольной палаты следует отметить, что не определяется количественный состав Контрольной палаты, а также не указаны требования, предъявляемые к кандидатам.

Некорректной является формулировка статьи 164 проекта, где говорится о контроле «…за деятельностью Совета Министров и других органов государственного управления, Национального банка, иных государственных организаций».

Зачем прямо называть государственные органы, если имеется отсылка на другие органы и организации? Не лучше ли указать, что Контрольная палата действует по поручениям Верховного Совета, его Президиума и постоянных комиссий.

Прокуратура Республики Беларусь (ст.ст.166 – 168)

Изучение статьи 166 проекта позволяет утверждать, что разработчики существенно ограничили сферу надзора прокуратуры. В частности, они упразднили так называемый общий надзор за соблюдением законности в деятельности государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан.

В предлагаемой редакции статьи надзор остается лишь за исполнением законности в деятельности органов дознания и предварительного следствия, в местах предварительного заключения и местах лишения свободы. Прокуратура также поддерживает обвинение по уголовным делам, принимает меры по защите прав и свобод граждан, «…законных интересов юридических лиц».

На мой взгляд, в новых условиях, когда потребуется восстановить законность во всех сферах деятельности, без участия прокуратуры сделать это будет сложно. Поэтому упразднять функцию осуществления всеобщего надзора считаю преждевременно.

Обращает на себя внимание сумбурное, с отступлениями от действующего законодательства, изложение функций прокуратуры. Так, некорректной представляется формулировка «законные интересы юридических лиц». Кто будет определять законность этих интересов? Должны ли прокуроры становиться «покровителями» юридических лиц государственной формы собственности, как это имеет место сейчас?

К полномочиям прокуроров в проекте Конституции относится «расследование преступлений» (замечу, что в Конституции 1994 г. используется более точная формулировка «предварительное следствие». – Авт.).

На мой взгляд, имеется противоречие в логике разработчиков относительно назначения и подотчетности Генерального прокурора. С одной стороны, кандидатура Генпрокурора вносится Президентом (ст.167), а с другой стороны, Генпрокурор подотчетен Верховному Совета (ст.168).

Станет ли в таких условиях Генеральный прокурор независимым в своих действиях? Может ли Верховный Совет освободить его от должности? По всей видимости, нет, так как в процесс вмешается Президент. А может ли Президент отказать в доверии Генпрокурору и, как следствие, предложить другую кандидатуру? Вполне может. Однако Парламент предложение Президента может отклонить, вступив с ним в затяжной конфликт.

Следует также учитывать, что Генпрокурор получает неограниченные полномочия по управлению «своим ведомством». В частности, он может назначать и освобождать от должности всех прокурорских работников, включая своих заместителей. Он может инициировать возбуждение уголовных дел в отношении любых должностных лиц, включая министров, депутатов, судей. Он не ограничен в сроках переназначения на должность.

После прочтения главы 9 «Прокуратура Республики Беларусь» остается открытым вопрос о месте нахождения органов предварительного следствия. Если исходить из предлагаемой редакции главы, то прокуратура может также создать следственный аппарат.

В этой связи выясняется, что в проекте Конституции не хватает главы об органах предварительного следствия, а также о спецслужбах, об армии.

*   *  *

В качестве обобщения по вышеназванным частям проекта Конституции можно отметить следующее:

— в части регламентации местного самоуправления следует определиться с названием этих органов, исключить термины, нуждающиеся в разъяснении, более четко закрепить гарантии финансовой самостоятельности «единиц местного самоуправления»;

— уполномоченный по правам человека должен иметь нескольких заместителей по направлениям деятельности; он вправе составлять заключение по результатам изучения жалоб от граждан, чьи права и свободы нарушены решениями (действиями) органов власти и должностных лиц;

— в отношении Контрольной палаты следует определить ее численный состав, а также указать требования, предъявляемые к кандидатам на должности членов этой палаты;

— в деятельности прокуратуры следует сохранить общий надзор за законностью; Генпрокурор, как и его заместители, должны самостоятельно избираться Парламентом; в структуре органов прокуратуры целесообразно сохранить следственные подразделения.

(В следующей публикации речь пойдет о действии Конституции и порядке внесения в нее изменений и дополнений, а также о «переходных и заключительных положениях»).

Михаил Иванович Пастухов.

Belarusian social democratic party (Hramada)